Pembentukan Badan Perundang-undangan di Indonesia: Praktik di Korea Selatan Sebagai Perbandingan

Oleh: Purnomo Sucipto dan Lee Yeon Ji *)

Presiden Joko Widodo menyampaikan janji membentuk “Pusat Legislasi Nasional” pada debat calon Presiden tanggal 17 Januari 2019. Pembentukan badan ini dilatarbelakangi oleh banyaknya permasalahan disharmonisasi dan tumpang tindih peraturan perundang-undangan. Salah satu akibat permasalahan tersebut adalah terganggunya kegiatan bisnis dan investasi.

Untuk mewujudkan gagasan tersebut perlu disiapkan desain badan yang sesuai dengan kondisi yang ada, kebutuhan, dan tujuan yang hendak dicapai. Dalam mendesain badan itu tentunya perlu melihat benchmark pada negara lain sebagai perbandingan dan pembelajaran pengalaman negara itu.

Berikut ini disampaikan bagaimana badan sejenis di Korea melaksanakan tugas dan fungsinya. Korea diambil sebagai pembanding pertama karena tampaknya kondisi peraturan dan lembaga di Korea paling mirip dengan kondisi dan lembaga di Indonesia. Selain itu, Indonesia dan Korea telah menandatangani Memorandum of Understanding dalam rangka perbaikan kualitas peraturan perundang-undangan beserta penataan kelembagaannya.

Nama lembaga di Korea dimaksud adalah Minister of Government Legislation (Moleg). Moleg memiliki beberapa fungsi:

a. Pengawasan Penyusunan Perundang-undangan di Lingkungan Pemerintah

Setiap tahun, Moleg menghimpun rencana penyusunan peraturan dari kementerian/lembaga pemerintah. Dari penghimpunan tersebut, Moleg membuat daftar prioritas rencana peraturan yang sesuai agenda pemerintah dan mengumumkannya dalam lembaran negara. Setelah rencana diumumkan, Moleg memantau dan mengawasi pelaksanaan rencana penyusunan peraturan oleh kementerian/lembaga dan secara berkala melaporkannya pada rapat kabinet. Pengawasan dilaksanakan pada proses dan administrasi perundang-undangan untuk memastikan bahwa undang-undang dan peraturan pelaksanaannya dipersiapkan sesuai jangka waktu yang telah ditetapkan.

Di Indonesia, selama ini fungsi ini dilaksanakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) yang membuat Rencana Penyusunan Peraturan Pemerintah, dan Rencana Penyusunan Peraturan Presiden yang ditetapkan dengan Keputusan Presiden. Selain itu, BPHN juga menyusun Program Legislasi Nasional untuk disepakati dengan Dewan Perwakilan Rakyat.

b. Pengujian (Eksaminasi) Peraturan Perundang-undangan

Untuk melaksanakan fungsi pengujian ini, Moleg mereviu rancangan perundang-undangan dalam rangka menjaga konsistensi dengan sistem hukum nasional, konstitusi, undang-undang, perjanjian internasional, peraturan presiden, peraturan perdana menteri, dan peraturan menteri. Disini, Moleg tidak hanya mereviu kata-kata dan format, tetapi juga isi peraturan, misalnya, mengenai subyek hukum, validitas hukum, dan konstitusionalitas rancangan peraturan. Melalui proses ini Moleg mencegah pengaturan yang tidak konstitusional dan tidak sejalan dengan hukum yang berlaku.

Proses pengujian dimulai dengan permintaan resmi kementerian yang menyertakan dokumen sebagai bukti telah terpenuhinya semua langkah sebelum peraturan siap direviu. Dokumen tersebut antara lain dokumen koordinasi dengan kementerian/lembaga terkait, publikasi awal kepada masyarakat, dan penghitungan dampak peraturan (regulatory impact assessment). Kementerian terkait juga harus menyiapkan alasan-alasan pengaturan dalam rancangan. Setelah reviu dokumen dilakukan, selanjutnya pejabat pemeriksa Moleg mengadakan reviu tatap muka dari kementerian pemrakarsa peraturan. Selama pertemuan tatap muka tersebut, pejabat pemeriksa akan menyampaikan potensi masalah dan ketidaksesuaian dengan konstitusi dan mendiskusikannya dengan wakil kementerian terkait untuk menemukan pemecahan masalah.

Selama proses reviu, apabila rancangan yang diajukan mengandung masalah hukum atau bertentangan dengan peraturan yang ada, rancangan dapat merefer pada Komite Konsiliasi atau disampaikan pada forum pembahasan bersama. Moleg mensyaratkan penyelesaian pembahasan dalam 30 hari untuk mencegah penundaan proses penyelesaian peraturan.

Fungsi pengujian atau reviu ini di Indonesia dilaksanakan oleh Kementerian Hukum dan HAM, Kementerian Sekretariat Negara, dan Sekretariat Kabinet dalam forum harmonisasi atau forum pembahasan peraturan perundang-undangan lainnya.

c. Penafsiran (Interpretasi) Peraturan Perundang-undangan

Ketika terdapat pertentangan dalam menafsirkan peraturan di antara kementerian/lembaga, pemerintah daerah, atau antara masyarakat dan pemerintah, Moleg membuat penafsiran peraturan versi pemerintah yang final dan otoritatif. Tujuannya adalah menciptakan kesatuan pemahaman dalam melaksanakan kebijakan. Tidak seperti proses peradilan, penafsiran peraturan oleh Moleg memerlukan waktu dan biaya yang lebih sedikit.

Untuk menafsirkan peraturan harus ada permintaan dari kementerian/lembaga, pemerintah daerah, atau masyarakat. Permintaan tersebut disampaikan kepada komite pembahasan penafsiran peraturan untuk diputuskan. Komite terdiri tidak hanya pejabat Moleg, tetapi juga  150 ahli hukum eksternal seperti pengacara dan dosen.

Lingkup dari penafsiran peraturan adalah semua hukum kecuali hukum perdata, hukum dagang, hukum pidana, hukum acara, dan hukum kompensasi nasional yang menjadi kewenangan Menteri Hukum. Tidak seperti beracara di pengadilan, penafsiran peraturan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Dengan demikian, apabila kementerian tidak mematuhi hasil dari penafsiran, tidak berarti bahwa kementerian/lembaga melakukan sesuatu yang tidak berdasarkan hukum. Meskipun demikian, Karena Dewan Audit akan mempertanyakan ketika ada penafsiran yang tidak dilaksanakan, maka kementerian/lembaga mau tidak mau melaksanakan penafsiran itu. Oleh karena itu, dapat dikatakan bahwa penafsiran peraturan sebenarnya memiliki kekuatan mengikat yang aktual.

Di Indonesia, fungsi penafsiran belum dilaksanakan oleh unit kerja khusus. Penafsiran biasanya didapatkan dari forum-forum rapat yang tidak selalu menghasilkan kesepakatan penafsiran.

d. Perbaikan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan

Moleg berkomitmen untuk mencari dan memperbaiki perundang-undangan yang tidak rasional, tidak mewakili masyarakat yang berubah dengan cepat, terlalu fokus pada urusan administrasi, dan membebani kehidupan sehari-hari dan kehidupan ekonomi. Moleg juga mencari ketentuan-ketentuan yang mengandung diskriminasi (discrimination element) yang tidak rasional.

Moleg akan mendengar dari masyarakat, sektor bisnis, dan pejabat pemerintah yang melaksanakan kebijakan dan menggunakan masukan itu untuk memperbaiki ketentuan dalam rancangan peraturan. Dalam rangka mendengar aspirasi masyarakat, Moleg menggunakan berbagai cara. Selain website, Moleg juga menggunakan media sosial seperti Facebook dan Kakao Talk yang populer di Korea untuk mendorong komunikasi antara pemerintah dan masyarakat.

Untuk memperluas partisipasi masyarakat, Moleg membentuk Pejabat Legislasi Nasional yang terdiri dari 200 pejabat dari 29 bidang antara lain pendidikan, bencana dan keselamatan, usaha kecil, ketenagakerjaan, dan lingkungan. Berdasarkan pendapat mereka, Moleg memperbaiki kualitas peraturan perundang-undangan.

Selain itu Moleg juga berusaha mewujudkan kebijakan “easy to understand statute“. Program ini dimaksudkan untuk membuat hukum mudah dimengerti oleh setiap orang bahkan orang yang tidak punya pengetahuan dan latar belakang hukum. Saat ini Moleg sedang merumuskan ulang hukum perdata dan hukum pidana yang sangat berpengaruh pada kehidupan masyarakat.

Kemenkumham tampaknya menangani hal-hal terkait pengaduan masyarakat. Kiranya fungsi ini perlu diperkuat, mengingat salah satu tujuan pembentukan badan perundang-undangan di Indonesia adalah perbaikan peraturan yang tumpang tindih dan menghambat kegiatan masyarakat serta masih terbatasnya partisipasi masyarakat dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.

e. Pendukung Penyusunan Perundang-undangan

Moleg memberikan dukungan di bidang peraturan perundang-undangan kepada pemerintah daerah dan parlemen untuk memastikan proses legislasi berjalan dengan efisien. Selain itu, Moleg juga meningkatkan kapasitas dari pejabat pemerintah baik di pusat maupun daerah.

Terkait dengan dukungan bagi pemerintah daerah, Moleg melakukan tiga hal. Pertama, menyampaikan pendapat hukum atas peraturan daerah ketika pemerintah daerah menemukan kesulitan dalam melaksanakan kebijakan. Kedua, melaksanakan konsultasi peraturan daerah. Sebagaimana pengujian peraturan di tingkat pusat, Moleg juga menyediakan reviu menyeluruh atas peraturan daerah seperti apakah peraturan daerah bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi. Terakhir, Moleg memantau tahapan amendemen peraturan daerah untuk memastikan konsisten dengan hukum yang ada. Ketika peraturan yang lebih tinggi yang memuat ketentuan delegasi dibuat, Moleg akan memberitahukannya, tidak hanya kepada pemerintah daerah tetapi juga kepada masyarakat untuk mendorong pemerintah daerah mengubah peraturan daerah.

Disamping itu, Moleg juga memberikan dukungan penyiapan opini dari pemerintah untuk disampaikan kepada parlemen pada saat pengajuan draf rancangan. Penyusunan opini dilaksanakan melalui pertemuan “Government Legislative Policy Council” yang mengoordinasikan pendapat kementerian/ lembaga.

Di Indonesia, fungsi pelayanan kepada pemerintah daerah dilaksanakan oleh Kementerian Dalam Negeri dan Kementerian Hukum dan HAM, khususnya Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan. Namun, fungsi dukungan pembuatan peraturan di lingkungan DPR tidak dipunyai oleh Pemerintah.

f. Pengelola informasi perundang-undangan

Melalui pelayanan informasi, masyarakat dapat secara mudah mencari dan menemukan informasi hukum, mudah memahaminya, dan mudah menggunakannya. Moleg memiliki empat pelayanan informasi utama yang tiga diantaranya untuk masyarakat dan satu digunakan untuk internal pejabat pemerintah.

Pertama, Pusat Informasi Hukum Nasional yang berisi semua informasi peraturan di Korea Selatan. Kedua, Pelayanan Hukum Praktis yang menyediakan penjelasan yang mudah mengenai hukum yang membuat setiap orang dapat mengerti isi hukum. Ketiga, informasi peraturan dari negara asing untuk membantu orang-orang Korea melakukan kegiatan di luar negeri. Dan Keempat, penggunaan oleh internal pemerintah untuk mendukung proses pembentukan peraturan perundang-undangan.

Fungsi Pengelola Informasi Perundang-undangan di Indonesia dimiliki oleh BPHN sebagai Pusat Jaringan Dokumentasi Informasi Hukum Nasional (JDIHN). Sementara masing-masing kementerian/lembaga mengelola informasi perundang-undangan sesuai dengan lingkup bidang tugasnya.

Sebagaimana tampak di atas, dibandingkan dengan pengelolaan peraturan perundang-undangan di Indonesia, terdapat persamaan dan perbedaan baik dalam hal tugas dan fungsi kelembagaan maupun mekanisme penanganan peraturan perundang-undangannya.

Pembentukan Pusat Legislasi Nasional, atau apapun namanya, di Indonesia dapat melihat pada pelaksanaan tugas dan fungsi Moleg di Korea atau lembaga sejenis di negara lain. Namun demikian, tentu saja, pembentukan itu harus disesuaikan dengan kebutuhan dan kondisi nyata dalam rangka penataan perundang-undangan Indonesia.

*) Penulis adalah Asisten Deputi Bidang Hukum, HAM, dan Aparatur Negara Sekretariat Kabinet dan Deputy Director of Minister of Government Legislation (Moleg)