Apa Yang Perlu Diketahui Untuk Membuat Peraturan Perundang-Undangan?

Oleh: Purnomo Sucipto, Pemerhati Peraturan Perundang-undangan

Banyak orang menganggap bahwa menyusun peraturan perundang-undangan adalah pekerjaan mudah. Apabila sudah tersusun pasal-pasal dan ayat-ayat, maka selesailah pekerjaan menyusun peraturan perundang-undangan. Dalam suatu seminar, seorang pakar mengatakan apabila tujuannya sudah dirumuskan maka pembuatan peraturan dapat diselesaikan dalam waktu 2 (dua) jam. Namun ketika pakar itu mencoba merumuskan pemikirannya ke dalam suatu pasal, dia tidak dapat menyelesaikan pasal itu bahkan sampai seminar itu berakhir.

Peraturan perundang-undangan bukanlah opini atau artikel akademis yang dibuat berdasarkan pendapat atau teori semata. Opini dan artikel tidak memiliki daya paksa atas orang lain untuk berbuat atau untuk tidak berbuat. Sebaliknya, peraturan perundang-undangan merupakan dokumen hukum yang memiliki konsekuensi sanksi bagi pihak yang diatur. Peraturan perundang-undangan juga merupakan dokumen politik yang mengandung kepentingan dari berbagai pihak.

Apabila seseorang ingin menyusun peraturan perundang-undangan yang baik, maka seseorang perlu memiliki pengetahuan dan keterampilan untuk menyusunnya. Berikut kami uraikan secara singkat pengetahuan dan keterampilan tersebut.

Mengetahui Teori Perundang-undangan

Mengetahui teori perundang-undangan maksudnya mengetahui dasar-dasar penyusunan peraturan perundang-undangan yaitu asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan, kewenangan pembentuk peraturan perundang-undangan, jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan, serta materi muatan peraturan perundang-undangan.

Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang perlu diketahui meliputi kejelasan tujuan; kelembagaan; kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; dapat dilaksanakan; efektivitas dan efisiensi; kejelasan rumusan; dan  keterbukaan.

Mengenai kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan, perlu diketahui bahwa kewenangan pembentukan undang-undang berada di tangan DPR yang bersama Presiden membahas dan menyetujui setiap Rancangan Undang-Undang. Selanjutnya, Presiden mengesahkan rancangan undang-undang yang telah mendapat persetujuan bersama menjadi undang-undang. Pembuatan undang-undang pada hakikatnya merupakan kekuasaan bersama antara DPR dan Presiden (sharing power). Sementara, kewenangan pembentukan peraturan perundang-undangan yang tingkatannya di bawah undang-undang merupakan kewenangan Presiden, Kepala Daerah, atau Pimpinan Kementerian/Lembaga sesuai kewenangannya.

Perlu diketahui, hierarki peraturan perundang-undangan dari yang tertinggi sampai terendah adalah UUD Tahun 1945, TAP MPR, Undang-Undang /Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Mengetahui hierarki ini penting untuk menghindarkan peraturan perundang-undangan yang disusun bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya.

Sementara, materi yang dimuat dalam peraturan perundang-undangan harus sesuai dengan jenis, fungsi, dan hierarki peraturan perundang-undangan. Setiap jenis peraturan perundang-undangan dalam hierarki tersebut di atas memiliki muatan masing-masing sesuai dengan porsinya.

Mengetahui Proses Pembuatan Peraturan Perundang-undangan

Pengetahuan ini meliputi tahapan pembentukan peraturan perundang-undangan yang meliputi perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan.

a. Perencanaan

Perencanaan merupakan tahap awal dalam menyusun peraturan perundang-undangan. Dalam perencanaan diinventarisasi masalah yang ingin diselesaikan beserta latar belakang dan tujuan penyusunan peraturan perundang-undangan. Masalah yang ingin diselesaikan setelah melalui pengkajian dan penyelarasan, dituangkan dalam naskah akademik. Setelah siap dengan naskah akademik, kemudian diusulkan untuk dimasukkan ke dalam program penyusunan peraturan. Untuk undang-undang, program penyusunannya disebut Program Legislasi Nasional (Prolegnas).

b. Penyusunan

Penyusunan peraturan perundang-undangan dapat diartikan dalam 2 (dua) maksud. Pertama, penyusunan dalam arti proses, yakni proses penyampaian rancangan dari Presiden/Gubernur/Bupati/Walikota atau DPR/DPD setelah melalui tahap perencanaan. Proses penyusunan ini berbeda untuk undang-undang, peraturan pemerintah, dan peraturan presiden. Kedua, penyusunan dalam arti teknik penyusunan, yakni pengetahuan mengenai tata cara pembuatan judul, pembukaan, batang tubuh, penutup, penjelasan, dan lampiran.

c. Pembahasan

Pembahasan adalah pembicaraan mengenai substansi peraturan perundang-undangan di antara pihak-pihak terkait. Untuk undang-udang, pembahasan dilakukan oleh DPR bersama Presiden atau menteri melalui tingkat-tingkat pembicaraan. Untuk peraturan di bawahnya, pembahasan dilakukan oleh instansi terkait tanpa keterlibatan DPR.

d. Pengesahan

Untuk undang-undang, rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama oleh DPR dan Presiden disampaikan oleh Pimpinan DPR kepada Presiden untuk disahkan menjadi undang-undang. Untuk peraturan perundang-undangan di bawah undang-undang, disampaikan oleh Menteri Hukum dan HAM kepada Presiden melalui Kementerian Sekretariat Negara atau Sekretariat Kabinet.

e. Pengundangan

Pengundangan adalah penempatan peraturan perundang-undangan dalam Lembaran Negara Republik Indonesia, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia, Berita Negara Republik Indonesia, Tambahan Berita Negara Republik Indonesia, Lembaran Daerah, Tambahan Lembaran Daerah, atau Berita Daerah. Tujuan pengundangan adalah agar masyarakat mengetahui isi peraturan perundang-undangan tersebut dan dapat menjadi acuan kapan suatu peraturan perundang-undangan mulai berlaku dan mengikat.

Mengetahui Hal-Hal Khusus

Untuk menyusun peraturan perundang-undangan yang baik, selain hal-hal tersebut di atas perlu juga diketahui hal-hal khusus, seperti tata cara pendelegasian wewenang, pengaturan penyidikan, pencabutan, dan perubahan peraturan perundang-undangan.

a. Pendelegasian Wewenang

Peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat mendelegasikan kewenangan mengatur lebih lanjut pada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah. Undang-undang dapat mendelegasikan kewenangan pengaturan pada peraturan pemerintah. Peraturan pemerintah dapat mendelegasikan pada peraturan presiden dan seterusnya. Pendelegasian kewenangan juga dapat dilakukan dari suatu undang-undang kepada undang-undang yang lain, dari suatu peraturan daerah kepada peraturan daerah yang lain. Pendelegasian kewenangan harus menyebut dengan tegas ruang lingkup materi muatan yang diatur dan jenis peraturan perundang-undangan yang didelegasikan.

b. Penyidikan

Pengetahuan mengenai bagaimana membuat ketentuan penyidikan diperlukan ketika akan menyusun undang-undang dan peraturan daerah yang mengatur mengenai sanksi pidana. Ketentuan penyidikan memuat pemberian kewenangan kepada Penyidik PNS kementerian, Lembaga Pemerintah Non-Kementerian, atau instansi tertentu untuk menyidik pelanggaran terhadap ketentuan undang-undang dan peraturan daerah.

c. Pencabutan

Apabila ada peraturan perundang-undangan lama yang tidak diperlukan lagi atau sudah tidak sesuai dengan perkembangan keadaan dan perlu diganti dengan peraturan perundang-undangan yang baru, maka peraturan perundang-undangan yang baru harus secara tegas mencabut peraturan perundang-undangan yang tidak diperlukan itu. Jika materi dalam peraturan perundang-undangan yang baru menyebabkan perlu penggantian sebagian atau seluruh materi dalam peraturan perundang-undangan yang lama, maka di dalam peraturan perundang-undangan yang baru harus secara tegas diatur mengenai pencabutan sebagian atau seluruh peraturan perundang-undangan yang lama.

d. Perubahan

Perubahan peraturan perundang-undangan dilakukan dengan cara menyisip atau menambah materi ke dalam peraturan perundang-undangan atau menghapus atau mengganti sebagian materi peraturan perundang-undangan. Perubahan peraturan perundang-undangan dapat dilakukan terhadap seluruh atau sebagian buku, bab, bagian, paragraf, pasal, dan/atau ayat, kata, frasa, istilah, kalimat, angka, dan/atau tanda baca.

Mengetahui Hal-Hal Umum

Hal-hal umum yang perlu diketahui dalam rangka penyusunan peraturan perundang-undangan adalah naskah akademik, penyebarluasan, serta sumber bahan dan informasi peraturan perundang-undangan.

a. Naskah Akademik

Naskah Akademik adalah naskah hasil penelitian atau pengkajian terhadap suatu masalah tertentu yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai pengaturan masalah tersebut dalam suatu rancangan peraturan perundang-undangan sebagai solusi terhadap permasalahan dan kebutuhan hukum masyarakat. Dalam penelitian dan pengkajian sering digunakan metode ROCCIPI (Rule, Opportunity, Capacity, Communication, Interest, Process, dan Ideology), RIA (Regulatory Impact Assessment), atau Cost and Benefit Analysis. Meskipun naskah akademik hanya diwajibkan untuk undang-undang dan peraturan daerah saja, namun alangkah baiknya naskah akademik juga dibuat untuk penyusunan peraturan pemerintah, peraturan presiden, dan peraturan perundang-undangan lainnya.

b. Penyebarluasan

Penyebarluasan dilakukan oleh DPR (termasuk DPD) dan Pemerintah sejak penyusunan Prolegnas, penyusunan rancangan undang-undang, pembahasan rancangan undang-undang, hingga pengundangan. Penyebarluasan dilakukan untuk memberikan informasi dan/atau memperoleh masukan masyarakat. Setelah peraturan perundang-undangan ditetapkan, biasanya disebarluaskan baik dengan fotokopi salinan peraturan perundang-undangan instansi terkait maupun melalui website instansi terkait ke masyarakat. Untuk peraturan perundang-undangan yang ditandatangani Presiden, disebarluaskan oleh Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet.

Selain penyebarluasan peraturan perundang-undangan, Kementerian Sekretariat Negara dan Sekretariat Kabinet juga menyimpan naskah peraturan perundang-undangan asli dan salinan otentik sebagai arsip. Sementara peraturan perundang-undangan dalam bentuk Lembaran Negara dan Berita Negara disebarluaskan dan diarsip oleh Kementerian Hukum dan HAM.

c. Sumber Informasi

Sumber informasi dalam menyusun peraturan perundang-undangan secara online/melalui internet dapat diakses melalui www.setkab.go.id, www.setneg.go.id, www.ditjenpp.org, dan website masing-masing kementerian atau lembaga. Selain itu, terdapat juga pihak swasta yang mengembangkan sistem database, baik online maupun offline, yang disediakan secara komersial. Selain sumber informasi online, perlu juga dimanfaatkan sumber informasi peraturan perundang-undangan tradisional, seperti bahan-bahan di perpustakaan.

d. Penggunaan Bahasa

Dalam menyusun peraturan perundang-undangan, penggunaan bahasa amatlah penting. Apabila bahasa yang digunakan dalam peraturan perundang-undangan dapat dimengerti oleh masyarakat, maka dapat diharapkan peraturan perundang-undangan akan dapat dilaksanakan. Namun sebaliknya, apabila bahasa tidak dapat dimengerti maka akan sulit mengharapkan tujuan dari peraturan perundang-undangan akan tercapai. Bahasa dalam peraturan perundang-undangan hendaknya mudah dimengerti oleh masyarakat umum (ordinary person), tidak hanya oleh pembuatnya, sarjana hukum, atau praktisi hukum saja. Bahasa peraturan perundang-undangan pada dasarnya tunduk pada kaidah tata Bahasa Indonesia, baik pembentukan kata, penyusunan kalimat, teknik penulisan, maupun pengejaannya. Namun bahasa peraturan perundang-undangan mempunyai corak tersendiri yang bercirikan kejernihan atau kejelasan pengertian, kelugasan, kebakuan, keserasian, dan ketaatan asas sesuai dengan kebutuhan hukum, baik dalam perumusan maupun cara penulisannya.

Demikian, tulisan di atas tidak dimaksudkan menjadikan seseorang langsung mampu membuat peraturan perundang-undangan, melainkan untuk memberi gambaran bahwa itulah peta keseluruhan membuat peraturan perundang-undangan. Setidaknya pembaca mengetahui apa yang dilakukan oleh pembuat peraturan perundang-undangan.

Semoga bermanfaat.