Bagaimana Menafsir Peraturan?

Oleh: Purnomo Sucipto, Pemerhati Peraturan Perundang-undangan

Dalam menyusun peraturan, para perancang peraturan telah berupaya membuat rumusan yang tegas, jelas, dan mudah dimengerti. Bahkan, mereka seringkali menggunakan “penjelasan” untuk menghindari salah pemahaman. Namun demikian, untuk dapat memahami peraturan, penafsiran tetap diperlukan. Hal ini karena peraturan bukanlah produk yang sempurna, yang lengkap, dan tuntas. Upaya perancang dimaksudkan untuk mendekati sempurna.

Penafsiran peraturan terutama dilakukan oleh hakim dalam memutus suatu perkara. Pengacara, polisi, dan jaksa juga melakukan penafsiran untuk melaksanakan tugas masing-masing. Pegawai pemerintah dan masyarakat juga melakukan penafsiran, baik ketika menghadapi proses peradilan maupun dalam melakukan kegiatan sehari-hari.

Semakin banyak orang memahami cara menafsir peraturan akan semakin mudah melaksanakan peraturan dan semakin mudah pula menegakkan hukum. Upaya memperluas kemampuan penafsiran merupakan usaha memenuhi asas “setiap orang dianggap tahu peraturan”.

Dibawah ini akan disampaikan beberapa metode penafsiran yang dapat dilakukan. Hal pertama yang perlu dicamkan adalah satu prinsip dalam penafsiran peraturan yakni “apabila kata-kata dalam peraturan sudah jelas, maka tidak boleh ditafsir”.

1. Penafsiran Menurut Bahasa

Penafsiran ini memaknai suatu ketentuan dalam peraturan berdasarkan pada makna kata, kalimat, dan tata bahasa dalam pengertian sehari-hari. Hal ini karena pada dasarnya melakukan penafsiran adalah memberi arti pada kata, kalimat, dan tata bahasa suatu rumusan ketentuan tersebut. Penafsiran ini juga disebut penafsiran literal atau harfiah atau gramatikal.

Terhadap metode penafsiran ini terdapat dua kemungkinan.Pertama, hakim atau pembaca peraturan lainnya mengartikan kata-kata dalam peraturan secara literal dan tidak dianalisis secara mendalam. Kata-kata diartikan secara harfiah terlepas apakah hasil penafsiran itu masuk akal atau tidak. Kedua, hakim atau pembaca peraturan lainnya melakukan penafsiran lebih daripada sekedar membaca peraturan. Selain mengartikan kata-kata secara literal/harfiah, hakim atau pembaca peraturan lainnya juga mempertimbangkan apakah akan menghasilkan penafsiran yang adil dan masuk akal.

Contoh: Penjelasan Pasal 10 Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara, yang menyatakan Yang dimaksud dengan “Wakil Menteri” adalah pejabat karir dan bukan merupakan anggota kabinet.

Dalam Pasal tersebut yang menjadi masalah adalah apa yang dimaksud dengan “pejabat karir”. Sebagian besar orang, terutama dalam dunia birokrasi, akan menafsirkan pejabat karir adalah pejabat pegawai negeri sipil. Sehingga, dengan penafsiran itu, yang dapat menjadi wakil menteri adalah pegawai negeri sipil. Tetapi apabila mempertimbangkan apakah masuk akal yang dapat menjadi wakil menteri hanya pegawai negeri sipil, maka dapat juga ditafsirkan bahwa tidak hanya pegawai negeri sipil saja yang dapat menjadi wakil menteri, karena karir tidak hanya dimiliki oleh pejabat selain pegawai negeri sipil, misalnya pejabat pada perusahaan swasta. Penafsiran yang terakhir sejalan dengan Putusan MK Nomor 79/PUU-IX/2011.

2. Penafsiran Historis

Penafsiran ini dilakukan dengan cara melihat sejarah dan kondisi pada saat peraturan dibentuk, dengan melihat pada catatan debat pada saat peraturan dibuat (memorie van toelichting), misalnya saat debat anggota Dewan Perwakilan Rakyat dalam penyusunan undang-undang, atau melihat uraian dalam naskah akademik suatu peraturan.

Contoh: menafsirkan arti pejabat karir dalam rumusan Pasal Yang dimaksud dengan “Wakil Menteri” adalah pejabat karir dan bukan merupakan anggota kabinet dengan melihat pada catatan debat di Dewan Perwakilan Rakyatada saat Undang-Undang Kementerian Negara dibahas. Catatan tersebut tentunya dapat dimintakan di Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat. Terakhir, dilakukan dengan melihat uraian penjelasan dalam naskah akademik Rancangan Undang-Undang tentang Kementerian Negara dimaksud.

3. Penafsiran berdasarkan Tujuan Peraturan (Teleologis)

Metode penafsiran ini tidak mempermasalahkan pengertian harfiah yang mempunyai arti ganda, melainkan melihat pada tujuan keseluruhan dari suatu peraturan. Pendekatan ini mengisi kekosongan aturan hukum dengan menafsirkan peraturan sesuai dengan maksud dan tujuan pembuat peraturan.

Contoh:dengan metode penafsiran berdasarkan Tujuan Peraturan, rumusan Pasal “Yang dimaksud dengan “Wakil Menteri” adalah pejabat karir dan bukan merupakan anggota kabinet“ dapat diartikan sebagai berikut: tujuan adanya pengaturan keberadaan wakil menteri adalah untuk mewadahi kebutuhan untuk mendukung tugas menteri dalam menjalankan tugasnya. Menteri yang merupakan jabatan karir dan biasanya berasal dari politisi umumnya tidak menguasai bagaimana melaksanakan tugas-tugas birokrasi. Untuk itulah seorang wakil menteri diperlukan. Dengan demikian, berdasarkan metode berdasarkan Tujuan Peraturan, penafsiran yang lebih mendekati pengertian “pejabat karir” adalah pejabat yang berasal dari pegawai negeri sipil (birokrat). Namun tampaknya penafsiran ini tidak digunakan Mahkamah Konstitusi dalam memutus uji materi mengenai pejabat karir dimaksud.

Selain metode di atas, masih terdapat metode penafsiran lainnya, seperti metode sistematis, metode komparatif, metode futuristik, metode restriktif, dan metode ekstensif. Namun, semua penafsiran pada dasarnya merupakan  varian dari ketiga metode penafsiran di atas.