Implementasi Redesain Sistem Perencanaan dan Penganggaran (RSPP) di Lingkungan Sekretariat Kabinet
Oleh: Zahrotul Addawiyah Iskandar *)
Indonesia mengalami 3 (tiga) fase transformasi tata kelola perencanaan dan anggaran selama kurun waktu sepuluh tahun terakhir. Pertama, Reformasi Penganggaran I yang ditandai dengan disahkannya Undang-Undang (UU) Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional. Pada fase ini, Indonesia mulai mengadopsi sistem Performance Based Budgeting (PBB), yaitu penganggaran berdasarkan prestasi kinerja yang akan dicapai, dan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM). Dalam rangka penyempurnaan PBB, khususnya mengenai pengukuran dan evaluasi kinerja anggaran, selanjutnya, Pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 90 Tahun 2010 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA K/L) yang merupakan pertanda masuknya Indonesia dalam fase Reformasi Penganggaran II. Fase ini mengenalkan kementerian/lembaga (K/L) dan pemerintah daerah (pemda) pada sistem reward and punishment dan penerapan standar biaya. Untuk menjawab tantangan disintegrasi dalam perencanaan program dan anggaran, pada fase ini, Pemerintah, akhirnya, mengesahkan PP Nomor 17 Tahun 2017 tentang Sinkronisasi Perencanaan dan Penganggaran yang mengatur peran institusi yang bertanggung jawab terhadap penyusunan rencana dan anggaran pembangunan nasional serta pengendalian pencapaian sasaran pembangunan.
Namun demikian, hasil evaluasi Kementerian Keuangan (Kemenkeu) dan Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional (PPN)/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) menemukan kendala-kendala dalam pelaksanaan perencanaan dan penganggaran, di antaranya: 1) jumlah output yang semakin bertambah karena masing-masing satuan kerja ingin menunjukan eksistensinya; 2) rumusan output yang tidak berkualitas (bukan end product, tidak eyecatching, dan tidak spesifik); 3) banyaknya output yang bersifat generik berada di program teknis, dan sebaliknya; serta 4) masyarakat tidak dapat memahami informasi kinerja yang tertuang dalam dokumen perencanaan dan penganggaran. Hal tersebut yang mendorong Kementerian Keuangan dan Kementerian PPN/Bappenas untuk melakukan Redesain Sistem Perencanaan dan Penganggaran (RSPP) dan memasuki fase terkini dalam tata kelola perencanaan dan anggaran.
Reformasi Penganggaran II vs RSPP: Sebuah Perbandingan Pelaksanaan Perencanaan dan Penganggaran di Sekretariat Kabinet
Dalam melaksanakan perencanaan dan penganggaran saat fase Reformasi Penganggaran II, Sekretariat Kabinet (Setkab) memiliki 2 (dua) program, pertama, program Dukungan Manajemen dan Pelaksanaan Tugas Teknis Lainnya Sekretariat Kabinet (114.01) yang didukung oleh 6 (enam) kegiatan unit kerja di bawah Kedeputian Bidang Administrasi. Kedua, program Dukungan Pengelolaan Manajemen Kabinet Kepada Presiden dan Wakil Presiden Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan (114.06) yang merupakan program teknis yang hanya dimiliki oleh Sekretariat Kabinet dan membawahi 21 (dua puluh satu) kegiatan unit kerja di bawah kedeputian teknis, yaitu Kedeputian Bidang Politik, Hukum dan Keamanan (4 kegiatan); Kedeputian Bidang Perekonomian (4 kegiatan); Kedeputian Bidang Maritim dan Investasi (4 kegiatan); Kedeputian Bidang Pembangunan Kebudayaan dan Manusia (4 kegiatan); Kedeputian Bidang Dukungan Kerja Kabinet (4 kegiatan); dan Utusan Khusus Presiden (UKP), Staf Khusus Presiden (SKP), Staf Khusus Wakil Presiden (1 kegiatan). Masing-masing Kegiatan secara eksklusif dimiliki oleh setiap Unit Kerja Eselon (UKE) II di Setkab dengan keluaran (output) yang berbeda-beda sesuai pembidangannya. Begitu juga dengan Program yang secara khusus membawahi kegiatan generik atau teknis sehingga unit kerja yang memiliki keluaran administratif, seperti unit Fasilitasi Operasional pada kedeputian teknis, anggarannya melekat pada program teknis. Hal yang sama juga terjadi pada keluaran yang bersifat teknis/substantif pada unit kerja di bawah program generik—dalam hal ini Biro Sumber Daya Manusia, Organisasi, dan Tata Laksana yang menjalankan tugas penyelenggaraan sidang Tim Penilai Akhir, anggarannya melekat pada program generik. Keadaan ini mengakibatkan overlapping anggaran belanja birokrasi (dukungan manajerial) dan belanja pembangunan teknis sehingga kalkulasi dari klasifikasi kedua jenis belanja tersebut menjadi kurang relevan. Selain itu, pada fase Reformasi Penganggaran II ini, kinerja yang dihasilkan oleh masing-masing unit kerja cendrung silos karena perumusan keluaran dilakukan berdasarkan pendekatan UKE II.
Berbeda halnya setelah penerapan RSPP, kolaborasi diusung sebagai tema dalam perencanaan dan penganggaran K/L. Sebagai contoh, saat ini Program tidak lagi eksklusif mencerminkan tugas dan fungsi Eselon I pada sebuah K/L, melainkan tugas dan fungsi K/L itu sendiri, sehingga K/L dapat berbagi Program yang sama jika tugas dan fungsi yang dilakukan mirip/sama dengan K/L lain. Hal ini terjadi di Setkab yang berbagi Program dengan Kementerian Sekretariat Negara untuk Program Penyelenggaraan Layanan kepada Presiden dan Wakil Presiden (114.CA), sedangkan, untuk program generik, saat ini seluruh K/L sudah menggunakan program yang sama/standar, yaitu Program Dukungan Manajemen (114.WA). Sama halnya dengan Program, Kegiatan pun saat ini bersifat lintas yang berarti satu Kegiatan dapat diampu oleh UKE II yang berbeda-beda selama memiliki keterkaitan tugas atau keluaran yang sama. Setkab sudah menjalankan prinsip ini dengan menyatukan UKE II pada satu kedeputian yang sama dengan keluaran yang sama dalam satu Kegiatan Lintas. Misalnya, pada Kedeputian Politik, Hukum dan Keamanan terdapat satu Kegiatan, yaitu Kegiatan Penyusunan rekomendasi kebijakan di Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan (6401) yang diampu oleh setiap UKE II di bawah Kedeputian Bidang Politik Hukum dan Keamanan. Dengan kegiatan yang sama, UKE II secara leluasa dapat berkolaborasi dengan UKE II lainnya dalam mencapai keluaran bersama sehingga sinergitas dalam penyelesaian keluaran dapat terlaksana dengan baik. Sejauh ini, Setkab memiliki 8 (delapan) kegiatan lintas yang ada pada kedeputian teknis.
Pada prinsipnya, RSPP mengarahkan K/L untuk melihat penerima manfaat dari keluaran (output) yang dihasilkan. Dengan kata lain, Kegiatan yang bersifat teknis atau penerima manfaatnya berasal dari K/L lain, tetapi dijalankan oleh unit kerja di bawah Kedeputian Bidang Administrasi, maka penganggarannya dapat dijabarkan pada program teknis. Sedangkan, Kegiatan yang sifatnya administratif atau penerima manfaatnya berasal dari internal K/L, tetapi dikerjakan oleh unit kerja substansi, maka penganggarannya dapat ditarik ke program generik. Sehingga, RSPP menggeser paradigma ego sentris dalam perencanaan dan penganggaran yang mengakomodir kemungkinan unit kerja administrasi untuk menghasilkan Rincian Output (RO) substantif melalui Kegiatan Lintas Program sesuai tugas dan fungsi yang berlaku, begitu pula sebaliknya.
Dalam implementasi RSPP, Setkab juga sudah menjalankan prinsip tersebut di atas, sebagai contoh, kegiatan Penyusunan rancangan Keputusan Presiden terkait pengangkatan, pemindahan dan pemberhentian Jabatan Pimpinan Tinggi Utama, Jabatan Pimpinan Tinggi Madya K/L, dan pemerintah provinsi hasil sidang Tim Penilai Akhir (4984) yang diampu oleh Biro Sumber Daya Manusia, Organisasi, dan Tata Laksana, kini berada di bawah Program teknis (114.CA), sedangkan, Kegiatan Penyelenggaraan layanan Fasilitasi Operasional dan layanan tata usaha Pusat Pembinaan Penerjemah (6400) yang diampu oleh 4 (empat) UKE II dari kedeputian substansi dan 1 (satu) UKE II dari unit Pusat Pembinaan Penerjemah saat ini berada pada Program generik (114.WA).
Implikasi Penerapan RSPP: Refocusing Program dan Kegiatan Sekretariat Kabinet
Sejak berlakunya RSPP, hubungan logika aktivitas antara Kegiatan yang menghasilkan keluaran (output) dan Program yang menghasilkan manfaat (outcome) dapat tergambar lebih jelas pada kerangka perencanaan dan penganggaran Setkab. Hal ini disebabkan oleh simplifikasi Kegiatan pada Kedeputian Substansi yang awalnya masing-masing UKE II Setkab memiliki Kegiatan yang berbeda-beda dengan potensi duplikasi antar-Kegiatan, kemudian, disederhanakan menjadi satu Kegiatan Lintas sehingga cascading menjadi lebih sederhana dan terlihat lebih jelas. Perencanaan keluaran (output) UKE I di lingkungan Setkab pun menjadi lebih sinergis karena Kegiatan fokus pada aktivitas untuk pencapaian keluaran, bukan lagi pendekatan tugas dan fungsi UKE II.
Seiring dengan redefinisi Kegiatan yang lebih fokus dalam pencapaian keluaran K/L, kini kebutuhan anggaran untuk pencapaian sebuah output dapat dilihat secara jelas. Misalnya, untuk menghasilkan rekomendasi kebijakan di bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan, kebutuhan anggarannya dapat langsung terlihat pada kegiatan Penyusunan rekomendasi kebijakan di Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan (6405). Hal ini sangat efisien, mengingat sebelum RSPP, untuk mengidentifikasi kebutuhan anggaran rekomendasi kebijakan di bidang tertentu harus melihat dan mengakumulasi anggaran dari 4 (empat) kegiatan yang berbeda. Sehingga, perencanaan dan penganggaran dapat lebih efisien karena tidak ada lagi potensi overlapping kegiatan dalam pencapaian output program yang selanjutnya dapat mengarah ke pencapaian outcome K/L.
Penerapan RSPP juga meredefinisi rumusan nomenklatur keluaran (output)—kini menjadi RO—yang lebih spesifik dan mencerminkan real work. Nomenklatur RO pada Program Teknis Setkab, sejauh ini, sudah mencerminkan output riil, sedangkan, RO pada Program Generik sudah menerapkan standardisasi yang ditetapkan oleh Kementerian PPN/Bappenas dan Kemenkeu. RO tersebut ditempatkan sesuai sifat peruntukan dan penerima manfaatnya dalam Program Teknis maupun Program Generik. Hal ini berdampak pada keakuratan klasifikasi anggaran pada belanja birokrasi dan belanja pembangunan Setkab. Kini, anggaran belanja birokrasi Sekretariat Kabinet dapat dikomparasi secara berimbang dan tepat jumlah (value for money) sehingga lebih akuntabel karena dapat terukur secara andal dan akurat. Di samping itu, anggaran belanja pembangunan pada Program Teknis dapat dengan mudah diteliti dan disandingkan dengan arah pembangunan nasional karena sudah tidak tumpang tindih dengan anggaran yang sifatnya generik.
Sebagai kesimpulan, implementasi RSPP berdampak signifikan terhadap pola kerja Setkab yang menjadi lebih fleksibel dalam pencapaian RO Kedeputian Teknis. Unit kerja dapat bekerja sama dalam menyelesaikan isu yang beririsan pada keluaran yang sama dalam Kegiatan Lintas. Sedangkan, pada Program Generik, penerapan standardisasi Klasifikasi Rincian Output (KRO) dan RO dapat mewujudkan efisiensi belanja birokrasi.
*) Kepala Subbagian Program dan Anggaran II pada Bagian Perencanaan, Biro Perencanaan dan Keuangan, Deputi Bidang Administrasi, Setkab
