Kebijakan Strategis Transfer ke Daerah dan Dana Desa 2016
Oleh: Joko Tri Haryanto*)
Pembangunan daerah dan desa menjadi salah satu agenda utama pemerintahan baru sebagaimana yang tercantum dalam Nawa Cita ketiga membangun Indonesia dari pinggiran dengan memperkuat daerah-daerah dan desa dalam kerangka negara kesatuan.
Hal tersebut sekiranya selaras dengan kebijakan yang sudah dijalankan oleh pemerintah terkait pola hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, dimana sejak 1 Januari 2001 Indonesia resmi mengimplementasikan pola otonomi daerah dari sisi kewenangan serta desentralisasi fiskal dari sisi keuangannya.
Kebijakan tersebut didasarkan kepada Undang-Undang (UU) Nomor 32 Tahun 2004 yang sudah direvisi menjadi UU No 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah serta UU Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah.
Meskipun sudah dijalankan sejak era Orde Lama, ada hal yang membedakan pelaksanaan desentralisasi fiskal di era reformasi saat ini. Jika sebelumnya otonomi daerah diletakkan di level provinsi, maka desentralisasi fiskal yang dijalankan saat ini justru menitikberatkan penyerahan kewenangan di level kabupaten/kota demi memperpendek rentang birokrasi. Di sisi lain, desentralisasi fiskal juga dimaksudkan sebagai salah satu policy bagi pemerintah untuk menciptakan aspek kemandirian dalam memenuhi aspek penciptaan kesejahteraan masyarakat dan pelayanan umum. Karenanya, seluruh fungsi kewenangan diserahkan kepada daerah, kecuali di 5 bidang kewenangan yakni keuangan dan moneter, pertahanan dan keamanan, sistem peradilan, keagamaan, dan politik luar negeri yang masih menjadi urusan Pemerintah Pusat.
Sebagai konsekuensi penyerahan kewenangan kepada daerah, pemerintah juga wajib mengalihkan sumber-sumber pembiayaan kepada daerah sesuai asas money follows function. Selain penyerahan sumber-sumber pembiayaan tersebut, kepada masing-masing daerah juga diberikan keleluasaan untuk menciptakan sumber-sumber penerimaan daerahnya sendiri dengan tetap memperhatikan aspek legalitas hukum nasional. Sayangnya, heterogenitas daerah di Indonesia sangat beragam. Beberapa daerah memiliki kekayaan sumber daya alam (SDA) yang luar biasa. Beberapa daerah lainnya memiliki sumber pajak yang besar. Namun hampir sebagian besar daerah lainnya justru tidak dikaruniai SDA dan sumber pajak yang memadai. Akibatnya, pemerintah tetap harus memberikan bantuan kepada daerah melalui mekanisme Transfer ke Daerah (TkD).
TkD dalam APBN terdiri dari Dana Perimbangan (Daper) dan Dana Otonomi Khusus dan Penyesuaian (Otsus). Daper terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). DBH dan DAU diberikan kepada daerah dalam bentuk block grant, dan dapat digunakan secara mandiri oleh daerah tanpa ada aturan penggunaannya. Sementara DAK bersifat spesifik dengan aturan yang tegas dalam mekanisme pemanfaatan di daerah. Secara filosofi, DAU dan DAK digunakan sebagai alat pemerataan antardaerah (horizontal imbalances), sementara DBH digunakan sebagai pemerataan fiskal antara pusat dan daerah sekaligus sebagai koreksi atas eksploitasi SDA di era Orde Baru.
Sebagai sebuah mekanisme penyeimbang, idealnya besaran TkD ini berkurang seiring dengan meningkatnya aspek kemandirian di daerah. Faktanya, kondisi ini justru tidak terjadi di lapangan. Secara umum, besaran TkD justru terus meningkat setiap tahunnya. Berdasarkan data pemerintah, dalam tahun 2006, alokasi TkD telah mencapai Rp226,4 triliun atau 33,7% total Belanja Negara. Sementara dalam APBN-P 2012, besaran TkD mencapai Rp478,7 triliun atau 30,9% dari total Belanja Negara. Hasil kesepakatan APBN-P 2014 menetapkan besaran TkD sebesar Rp596,5 dengan tambahan alokasi Dana Desa (DD).
Bersama dengan alokasi belanja subsidi, anggaran TkD ini kemudian membebani APBN setiap tahunnya. Ketika pemerintah berhasil mereformasi kebijakan subsidi BBM di era pemerintahan yang baru, beban TkD dalam APBN masih terjadi hingga saat ini. TkD juga menimbulkan pola ketergantungan baru daerah terhadap Pemerintah Pusat. Jika sebelumnya alokasi subsidi BBM dianggap sebagai salah satu pemicu munculnya kemacetan di beberapa kota besar, alokasi TkD khususnya DAU, justru habis hanya untuk belanja rutin pegawai semata. Hampir di semua daerah, persentase alokasi belanja rutin pegawainya mencapai di atas 50%, bahkan ada beberapa daerah yang mencapai 70%.
Dengan persentase alokasi tersebut, tujuan penciptaan kemandirian di daerah terasa semakin jauh dari harapan. Ruang fiskal APBD yang sedianya dialokasikan untuk belanja pembangunan dan infastruktur, semakin lama semakin mengecil serta tidak signifikan dalam mengentaskan permasalahan pembangunan dan kemiskinan di daerah. Sebetulnya daerah masih memiliki sumber pendanaan asli daerah (PAD) yang berasal dari pajak dan retribusi daerah, BUMD dan berbagai PAD lainnya. Namun dengan rata-rata kemampuan PAD seluruh daerah hanya berkisar antara 15%-20% dari total kebutuhan daerah, tentu jauh dari yang diharapkan. Angka tersebut sekaligus mengindikasikan rendahnya kemandirian daerah dalam membiayai pelaksanaan kewajiban dan kewenangannya.
Pembatasan Belanja Pegawai
Tingginya beban alokasi belanja pegawai ini kemudian dipandang sebagai permasalahan utama rendahnya kemampuan membangun di daerah, bersama dengan persoalan kelembagaan dan korupsi. Keseluruhan masalah inilah yang kemudian harus dipandang secara serius oleh pemerintah terkait dengan evaluasi pelaksanaan desentralisasi fiskal. Jangan sampai pelaksanaan desentralisasi justru dianggap gagal dan Indonesia akan terus berada dalam situasi yang mengarah kepada jurang kehancuran.
Sementara itu sinyal positif sepertinya diperlihatkan oleh pemerintah seiring dengan pembahasan draf revisi UU Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah. Dalam keterangannya, pemerintah menyampaikan adanya rencana pembatasan porsi belanja pegawai maksimal 50% dari total Belanja Daerah. Jika belanja pegawai dapat dibatasi hingga maksimal 50%, maka alokasi belanja pembangunan dan infrastruktur pelayanan umum dapat ditingkatkan di level yang signifikan. Dalam konteks kekinian, pemerintah juga mewajibkan masing-masing daerah untuk membatasi alokasi belanja pegawainya demi mengakomodasi kebutuhan Pilkada serentak yang akan segera dijalankan.
Dalam kesempatan lainnya, Menteri Keuangan (Menkeu) juga menyebutkan bahwa pemerintah sendiri telah menyusun rencana kebijakan strategis TkD dan DD tahun 2016 di antaranya adalah memenuhi arahan Presiden terkait penyediaan dana block grant pembangunan infrastruktur 100 miliar per kabupaten/kota, melanjutkan affirmative policy terkait DAK untuk daerah-daerah tertinggal, terluar, terpencil serta yang kapasitas pemerintahannya belum memadai dalam memberikan fungsi pelayanan publik.
Berikutnya adalah kebijakan pengalokasian DAU tetap difokuskan untuk mengurangi ketimpangan fiskal antardaerah sehingga bobot terbesar wajib diberikan kepada daerah-daerah dengan kapasitas fiskal rendah. Terakhir adalah pemenuhan alokasi DD sebesar 10% dari dan diluar dana TkD. Rencana tersebut kemudian diapresiasi secara positif oleh beberapa pengamat. Meskipun dinilai normatif, namun rencana tersebut menawarkan konsep reformasi kebijakan anggaran di daerah.
Dalam kacamata penulis, rencana tersebut sebetulnya cukup baik namun perlu disempurnakan dengan beberapa kebijakan mendasar lainnya. Reformasi formula penghitungan DAU misalnya menjadi catatan yang perlu diperhatikan khususnya dari aspek transparansi dan akuntabilitas. Alokasi dasar belanja pegawai daerah juga wajib dikeluarkan dalam formulasi penghitungan DAU. Jika tidak, selamanya beban belanja pegawai daerah akan selalu membebani APBN.
Catatan berikutnya terkait dengan komposisi besaran DAU dan DAK. Sebagai mekanisme anggaran yang bersifat spesifik (ear marking), DAK sepertinya perlu diperluas komposisinya demi menciptakan pertumbuhan dan pembangunan di daerah. DAU justru perlu untuk ditinjau kembali besarannya seiring dengan pembatasan belanja pegawai, karena faktanya DAU hanya merepresentasikan belanja pegawai semata. Mekanisme evaluasi dan transparansi kebijakan anggaran daerah juga perlu dipertegas. Instrumen reward and punishment perlu benar-benar dijalankan sesuai sistem penganggaran kinerja.
Daerah yang berprestasi perlu diberikan reward sementara daerah yang kinerjanya buruk perlu diberi punishment baik dalam bentuk penundaan anggaran atau pengurangan anggaran. pemerintah juga perlu melakukan berbagai inovasi dan berpikir out of the box. Janganlah semua permasalahan di daerah hanya diatasi dengan memberikan tambahan anggaran. Perlu dipikirkan inovasi pengentasan kemiskinan di daerah misalnya dengan pemberdayaan masyarakat melalui pengembangan pariwisata berbasis masyarakat atau berbagai kegiatan yang bersifat komunal lainnya. Justru ke depannya, jika pemberdayaan sektor komunal tersebut dapat diciptakan, Pemerintah Pusat tidak perlu campur tangan dalam mengatasi berbagai permasalahan kemiskinan, pengangguran dan masalah sosial di daerah lainnya.
Jika relasi hubungan masyarakat, pemerintah dan seluruh stakeholders tersebut dapat diwujudkan, penulis yakin bahwa pola desentralisasi fiskal di Indonesia akan menjadi best practice yang akan dirujuk oleh seluruh negara di dunia, karena memang kita memiliki kapasitas dan kemampuan untuk mewujudkannya.
*) Pegawai Badan Kebijakan Fiskal Kementerian Keuangan RI
