Urgensi Pembentukan Peraturan Presiden Tentang Manajemen Kabinet (Bagian Pertama)

Oleh Roby Arya Brata, Ph.D.

A. Latar Belakang

Sejak era pemerintahan Presiden Yudhoyono, Sekretariat Kabinet semakin memiliki peran sentral dan strategis dalam membantu Presiden sebagai Kepala Pemerintahan atau Chief Executive Officer/CEO of the Government. Pelaksanaan cabinet management merupakan fungsi integral Sekretariat Kabinet dalam membantu Presiden menjalankan kekuasaan pemerintahan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945.

Pelaksanaan manajemen kabinet ini penting untuk mencegah dibuatnya kebijakan yang bermasalah (policy defect). Pada kenyataannya, penyebab utama kelemahan kebijakan ini adalah tidak adanya manajemen kabinet dan manajemen kebijakan yang efektif bagi Presiden untuk mengendalikan proses perumusan dan implementasi kebijakan. Akibatnya, banyak kebijakan publik yang tidak mencapai  tujuannya. Karena tidak ada koordinasi, sinkronisasi dan integrasi kebijakan, tidak sedikit kebijakan publik yang saling menegasikan atau menyimpang dari kebijakan umum pemerintah/Presiden. Kelemahan manajemen kabinet dan manajemen kebijakan juga dapat menyebabkan keterlambatan dan kesalahan  Presiden dalam membuat keputusan dan kebijakan.

Rancangan Peraturan Presiden tentang Manajemen Kabinet yang didalamnya juga mengatur pemanfaatan teknologi informasi untuk digitalisasi proses manajemen kabinet dan manajemen kebijakan ini diharapkan mampu memberikan terobosan inovasi strategi kebijakan untuk mengubah kondisi tidak adanya manajemen kabinet dan manajemen kebijakan yang efektif bagi Presiden (cabinet and policy mismanagement) menjadi manajemen kabinet dan manajemen kebijakan yang efektif bagi Presiden untuk mengendalikan proses perumusan dan implementasi kebijakan (effective cabinet and policy management).

Peraturan Presiden tentang Manajemen Kabinet (sebelumnya tidak pernah ada) akan menjadi guidance bagi Presiden, para menteri, Kantor Presiden khususnya Sekretariat Kabinet, dan pemerintah daerah dalam meningkatkan kinerja dan efektifitas manajemen kabinet dan manajemen kebijakan.

B. Masalah Tata Kelola Pemerintahan (defective governance)

Rancangan Peraturan Presiden tentang Manajemen Kabinet pada dasarnya didesain untuk mengatasi masalah kesalahan tata kelola atau defective governance dalam manajemen pemerintahan kita. Masalah tersebut di antaranya adalah: pertama, Presiden kehilangan kontrol yang efektif atas kegiatan perumusan dan implementasi kebijakan dan program pemerintah.

Hal ini di antaranya disebabkan Presiden tidak didukung oleh sistem informasi manajemen pemerintahan yang andal yang dapat menyajikan informasi tentang kegiatan perumusan, implementasi, dan manajemen kebijakan dan program pemerintah dengan cepat, lengkap, akurat, dan benar. Selain itu, tidak ada forum, staf, atau lembaga kepresidenan yang efektif dan powerful  yang dapat mengelola, memantau, mengkoordinasikan, mengintegrasikan, dan mengendalikan kegiatan perumusan, implementasi, manajemen kabinet, manajemen kebijakan dan program pemerintah.

Kedua, tujuan kebijakan dan sasaran program pemerintah tidak tercapai atau kinerjanya kurang memuaskan. Penyebab masalah ini di antaranya adalah tidak ada koordinasi, integrasi, dan kerjasama yang efektif antar instansi pemerintah dalam perumusan dan implementasi kebijakan dan program pemerintah.

Selain itu, masalah ini juga disebabkan oleh pimpinan lembaga yang memiliki agenda dan kepentingan politik, ekonomi, dan personalnya sendiri dalam perumusan dan implementasi kebijakan pemerintah. Kebijakan dan program suatu kementerian yang bertentangan, menghambat, atau tidak mendukung strategi dan kebijakan dasar (grand policy) Presiden dan kementerian lainnya juga dapat menyebabkan masalah defective governance.

Dan ketiga, masalah defective governance juga dapat disebabkan oleh keputusan dan kebijakan Presiden yang kurang tepat, terlambat, atau kurang efektif. Di antara faktor yang menyebabkan hal ini adalah Presiden kurang menguasai masalah secara komprehensif karena informasi mengenai masalah yang hendak diputuskan tidak ada, tidak akurat, salah, distortif, atau terlambat. Penyebab lainnya adalah Presiden tidak didukung oleh penasihat, staf, administrasi, dan teknologi yang andal, profesional, efektif, dan efisien.

C. Maksud dan Tujuan

Presiden Republik Indonesia dalam menjalankan kekuasaan pemerintahan berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 memiliki kewajiban konstitusional untuk mewujudkan tujuan bernegara di antaranya dengan mengelola kabinet dan kebijakan pemerintah secara efektif dan efisien. Selain itu, dalam menghadapi persaingan global khususnya Masyarakat Ekonomi ASEAN, Presiden Republik Indonesia sebagai pemimpin eksekutif pemerintahan membutuhkan manajemen kabinet dan manajemen kebijakan pemerintah yang memenuhi standar manajemen pemerintahan modern berdasarkan prinsip tata kelola pemerintahan yang baik. Karena itu, pelaksanaan manajemen kabinet memerlukan kerangka hukum yang kuat sesuai asas hukum administrasi pemerintahan.

Maksud penetapan Peraturan Presiden ini adalah untuk mengatur dan/atau memberikan pedoman dalam pengelolaan dan pengendalian proses bisnis dan aktifitas manajemen kabinet dan manajemen kebijakan Pemerintah.  Sedangkan, tujuan penetapan Peraturan Presiden ini adalah untuk memperkuat sinergi, integrasi dan koordinasi pengelolaan dan pengendalian proses pemerintahan dan aktifitas Manajemen Kabinet dan Manajemen Kebijakan Pemerintah dalam rangka mencapai tujuan Pemerintah dan mewujudkan visi Presiden secara efektif, efisien, transparan, dan akuntabel

D. Urgensi Pembentukan Peraturan Presiden

Secara umum permasalahan dan tantangan atas pelaksanaan tugas manajemen kabinet selama ini dapat diidentifikasi sebagai kondisi awal permasalahan manajemen kabinet dan kondisi yang diharapkan dalam pelaksanaan manajemen kabinet setelah dilakukan intervensi inovasi strategi kebijakan melalui perumusan rancangan Peraturan Presiden tentang Manajemen Kabinet dan pelaksanaannya setelah Peraturan Presiden tersebut ditetapkan oleh Presiden, adalah:

Kondisi Awal (Ineffective Cabinet Management)

• Fragmented government
• Cabinet mismanagement
• Tujuan kebijakan dan program tidak tercapai
• Kabinet koalisi dengan hidden political agenda
• Presiden/Kantor Presiden kehilangan kendali atas proses perumusan dan implementasi kebijakan
• Ego sektoral
• Masalah koordinasi dan komunikasi kebijakan
• Sekretariat Kabinet memiliki kewenangan yang lemah dan kurang efektif dalam manajemen kabinet dan manajemen kebijakan
• Tidak adanya Peraturan Presiden yang mengatur substansi, ruang lingkup, arah, format dan proses bisnis/mekanisme kerja manajemen kabinet

Kondisi yang Diinginkan(Effective Cabinet Management)

• Efektifitas Whole of government approach
• Efektifitas manajemen kabinet
• Efektifitas proses pengambilan keputusan/kebijakan
• Efektifitas forum pengambilan keputusan/kebijakan
• Efektifitas koordinasi, sinkronisasi dan integrasi kebijakan
• Efektifitas pengendalian dan monitoring kebijakan
• Efektifitas evaluasi kebijakan
• Efektifitas komunikasi kebijakan
• Efektifitas kode perilaku
• Efektifitas E-cabinet
• Sekretariat Kabinet memiliki kewenangan yang kuat dan efektif dalam manajemen kabinet dan manajemen kebijakan
• Adanya Peraturan Presiden yang mengatur substansi, ruang lingkup, arah, format dan proses bisnis/mekanisme kerja manajemen kabinet

E. Penguatan Manajemen Kabinet dan Sekretariat Kabinet

Sebenarnya tugas dan kewenangan Sekretaris Kabinet untuk melakukan manajemen kabinet (cabinet management) diberikan oleh Presiden Yudhoyono. Pada saat melantik Sekretaris Kabinet, Dipo Alam, Presiden Yudhoyono mengamanatkan agar Sekretariat Kabinet dapat melakukan fungsi pengelolaan kabinet. Kewenangan demikian kemudian ditegaskan dalam Pasal 3 huruf (a) Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010 tentang Sekretariat Kabinet, yang menyatakan Sekretariat Kabinet menyelenggarakan fungsi penyelenggaraan, pengelolaan dan pengendalian manajemen kabinet.

Secara umum, Pasal 2 Peraturan Presiden itu menyebutkan tugas Sekretariat Kabinet adalah “memberi dukungan staf, administrasi, teknis, dan pemikiran kepada Presiden selaku Kepala Pemerintahan”.

Karena itu, sejak era pemerintahan Presiden Yudhoyono Sekretariat Kabinet semakin memiliki peran sentral dan strategis dalam membantu Presiden sebagai Kepala Pemerintahan atau Chief Executive Officer/CEO of the Government. Pelaksanaan cabinet management merupakan fungsi integral Sekretariat Kabinet dalam membantu Presiden menjalankan kekuasaan pemerintahan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945.

Pelaksanaan manajemen kabinet ini penting untuk mencegah dibuatnya kebijakan yang bermasalah (policy defect). Pada kenyataannya, penyebab utama kelemahan kebijakan ini adalah tidak adanya manajemen kabinet dan kebijakan yang efektif bagi Presiden untuk mengendalikan proses perumusan dan implementasi kebijakan.

Akibatnya, banyak kebijakan publik yang tidak mencapai  tujuannya. Karena tidak ada koordinasi, sinkronisasi dan integrasi kebijakan, tidak sedikit kebijakan publik yang saling menegasikan atau menyimpang dari kebijakan umum pemerintah/Presiden. Kelemahan manajemen kabinet dan kebijakan juga dapat menyebabkan keterlambatan dan kesalahan  Presiden dalam membuat keputusan.

Itu sebabnya Presiden sebagai CEO pemerintahan membutuhkan unit kerja manajemen kepresidenan yang dapat mengelola, mengendalikan dan memastikan tercapainya tujuan kebijakan dan program-program pemerintah. Dalam sistem pemerintahan presidensial yang modern sudah sewajarnya Sekretariat Kabinet sebagai pembantu Kepala Pemerintahan memiliki peran sentral sebagai instrumen manajemen Presiden dalam pengelolaan kabinet dan pemerintahan.

Untuk itu, Sekretariat Kabinet melaksanakan fungsi-fungsi manajemen kabinet dan pemerintahan guna memastikan dicapainya tujuan keputusan, kebijakan dan program-program yang telah ditetapkan oleh pemerintah, khususnya Presiden oleh para menteri atau anggota kabinet.

Dengan kata lain, Sekretariat Kabinet menjalankan fungsi perencanaan (planning), pengorganisasian (organizing), koordinasi (coordinating), dan pengendalian (directing) proses manajemen kabinet dan kebijakan pemerintah. Sekretariat Kabinet terlibat aktif dalam keseluruhan siklus manajemen kebijakan, dari proses formulasi (ex ante policy-making), implementasi, evaluasi, sampai dengan reformulasi/terminasi kebijakan (ex post policy-making).

Dalam tahap implementasi kebijakan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2010 tegas menyatakan peran Sekretariat Kabinet. Pasal 3 huruf (d) menyebutkan fungsi Sekretariat Kabinet adalah melakukan pemantauan dan evaluasi serta penyampaian analisis atas pelaksanaan kebijakan dan program pemerintah di bidang politik, hukum dan keamanan, perekonomian, dan kesejahteraan rakyat.

Akan tetapi apakah kewenangan manajemen kabinet Sekretariat Kabinet tumpang tindih dengan kewenangan Kantor Staf Presiden/KSP dan para Menteri Koordinator?

Memang harus diakui ada ketidakjelasan dan tumpang tindih kewenangan manajemen kabinet antara Sekretariat Kabinet, Kementerian Koordinator dan KSP. Dalam batasan tertentu, ketiga institusi ini sesungguhnya memang melaksanakan fungsi manajemen kabinet, khususnya manajemen kebijakan dan program pemerintah.

Karena itu, Presiden harus segera menerbitkan peraturan presiden yang menegaskan pembagian dan pelaksanaan fungsi manajemen kabinet dan kebijakan oleh ketiga institusi itu. Ketidakjelasan dan ketidaktegasan dalam pembagian tugas manajemen kabinet dapat menimbulkan konflik kewenangan di antara ketiga institusi itu yang dapat menghambat kinerja pemerintahan. Akan tetapi, sudah seharusnya dan agar lebih efektif, fungsi manajemen kabinet dilakukan secara tersentral oleh kantor presiden, dalam hal ini Sekretariat Kabinet.

Peran manajemen kabinet harus terus diperkuat, terutama dalam pemerintahan kabinet koalisi. Dalam kabinet koalisi seperti sekarang ini, kinerja pemerintahan dapat terganggu oleh agenda politik partai politik yang dibawa oleh para menteri. Di sinilah fungsi manajemen kabinet harus terus-menerus dilakukan agar para menteri itu berpihak pada kepentingan rakyat.

Berdasarkan analisis yuridis-konstitusional maka lembaga pemerintah yang paling tepat untuk mengatasi defective governance tersebut adalah Sekretariat Kabinet. Sekretariat Kabinet berfungsi membantu Presiden selaku Kepala Eksekutif Pemerintah dalam menjalankan dan mengelola kekuasaan pemerintahan.

(Bersambung ke Bagian Dua)

*Penulis adalah Analis Hukum dan Kebijakan, Pengajar Pascasarsana MPKP FEB Universitas Indonesia