Perkembangan Konsep Pembinaan dan Pengawasan dalam Peraturan Perundang-Undangan Dari Tahun 1999 Sampai Sekarang

Untuk melihat pelaksanaan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah dan mencari model ideal dalam kerangka otonomi daerah, perlu terlebih dahulu melihat dan memahami perkembangan konsep pembinaan dan pengawasan itu sendiri yang terwujud dalam pilihan kebijakan dalam peraturan perundang-undangan dari masa ke masa. Pelaksanaan pembinaan dan pengawasan dalam kerangka otonomi daerah mengalami dinamika, utamanya setelah lepas dari masa orde baru. Undang-Undang (UU) Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah merupakan peraturan penanda di era titik balik yang bertolak belakang dengan konsep kebijakan UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah yang sentralistik pada masa orde baru.

UU Nomor 22 Tahun 1999 meletakkan otonomi yang luas kepada daerah di mana semua urusan pemerintahan adalah urusan pemerintahan daerah, kecuali urusan pemerintahan politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional, serta agama yang menjadi kewenangan absolut pemerintah pusat serta kewenangan lain seperti kebijakan tentang perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro. Selain itu, UU Nomor 22 Tahun 1999 menempatkan daerah otonom tidak memiliki hubungan hierarki dengan satuan pemerintahan di atasnya. Kondisi kebijakan tersebut menyebabkan disharmoni hubungan antarsatuan pemerintahan pusat dan daerah. Hal ini berimplikasi langsung pada tidak efektifnya pelaksanaan pembinaan dan pengawasan, sebagai contoh adanya keengganan bupati/wali kota untuk dibina oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat.

Selain itu, pemahaman yang tidak sesuai dengan konsep otonomi daerah dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) membuat kepala daerah menghendaki otonomi yang seluas-luasnya yang juga menimbulkan egosentris antardaerah dan satuan pemerintahan lebih tinggi, sehingga pembinaan dan pengawasan tidak berjalan dengan baik. Pilihan kebijakan dan praktik otonomi luas dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 dapat dipahami sebagai upaya pemerintah pada masa reformasi untuk mengendalikan situasi politik pascaorde baru yang sentralistik. Kebijakan tersebut juga tampaknya dipilih untuk meredam gejolak separatisme. Hal baik terjadi ketika satuan pemerintah daerah dipimpin oleh kepala daerah yang berani dan kreatif sehingga kewenangan besar yang dimiliki dapat bermanfaat baik bagi daerahnya. Namun lebih banyak daerah yang belum memiliki kapasitas dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang sangat besar untuk ditangani sendiri.

Dengan adanya berbagai permasalahan yang timbul, diskursus dan evaluasinya menghasilkan penetapan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah untuk menggantikan UU Nomor 22 Tahun 1999. Dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, diatur penegasan bahwa Presiden memegang kekuasaan tertinggi dan setiap tingkatan satuan pemerintahan merupakan satu kesatuan. Penegasan juga meliputi peran dan posisi masing-masing satuan pemerintahan sehingga dapat dikatakan pelaksanaan pembinaan dan pengawasan berjalan relatif lebih baik dibandingkan dengan masa berlakunya UU Nomor 22 Tahun 1999. Pembinaan dan pengawasan oleh internal diberikan kewenangan yang lebih besar. Namun demikian masih tetap terjadi disharmoni. Visi dan misi kepala daerah yang berbeda-beda, ditambah pilihan serta kepentingan politik yang tidak terkendali menyebabkan ketidakpatuhan sehingga pelaksanaan pembinaan dan pengawasan juga belum efektif. Kewenangan yang besar dari pengawas internal secara praktik juga belum menambah kekuatan dan terhindar dari penyimpangan, sehingga dilakukan evaluasi terhadap UU Nomor 32 Tahun 2004.

Selanjutnya, pemerintah menetapkan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang berlaku hingga saat ini dengan dominasi kewenangan pemerintah pusat lebih besar dibandingkan masa UU Nomor 32 Tahun 2004. Dalam UU Nomor 23 Tahun 2014, urusan pemerintahan dibagi secara rigid, pembinaan dan pengawasan juga diatur lebih jelas, rinci, dan tegas. Hal ini sebagai ikhtiar normatif agar relasi antarsatuan pemerintahan dapat berjalan. Pemerintah pusat dan pemerintah daerah menjadi satu kesatuan termasuk dalam program pembangunan. Visi dan misi pemerintah daerah dapat berbeda-beda namun tetap mengacu pada program dan kegiatan pemerintah pusat, dalam hal ini visi dan misi Presiden. Dalam tataran kebijakan, pembinaan dan pengawasan sudah diatur dengan baik, segala potensi kebocoran sudah diantisipasi termasuk dalam hal pengawasan yang diatur dilakukan oleh internal melalui inspektorat dengan kelengkapannya dan eksternal oleh lembaga independen seperti Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), Badan Pengawas Keuangan (BPK), Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), bahkan Kejaksaan.

Namun persoalan terjadi dalam tataran implementasi. Posisi inspektorat daerah yang menjadi bagian dari pemerintah daerah sebagai pihak yang diawasi, masih menjadi penyebab belum efektifnya pengawasan internal pemerintah daerah. Kultur/budaya juga mempengaruhi relasi ini, berbeda dengan pengawasan yang bersifat eksternal yang dapat dikatakan lebih efektif. Hal ini menjadi salah satu faktor masih maraknya kepala daerah yang korupsi. Persoalan berikutnya yakni masih terjadi pemahaman yang belum selaras mengenai peraturan perundang-undangan terkait pembinaan dan pengawasan di masing-masing satuan pemerintahan, masih terbatasnya sumber daya manusia (SDM) yang ahli di bidangnya, serta koordinasi antarlembaga pengawas internal dan eksternal (Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP), BPK, dan inspektorat kementerian) yang masih perlu ditingkatkan efisiensinya. Permasalahan dalam tataran implementasi juga terjadi dari sisi pemenuhan pelayanan publik yang tercermin dari pencapaian Standar Pelayanan Minimum (SPM), tarik menarik kepentingan antara pemerintah pusat dan daerah, serta belum optimalnya penyerapan anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD).

Idealnya, pelaksanaan pembinaan dan pengawasan pemerintahan daerah harus berorientasi pada tujuan otonomi daerah itu sendiri yakni kesejahteraan rakyat, penyediaan pelayanan publik yang memadai, dan kemandirian. Berikutnya, hal terpenting adalah harus tercapai satu kesatuan pendapat bahwa otonomi daerah yang ideal semestinya tidak hanya mampu merencanakan atau membuat perencanaan program dan kegiatan dan kemudian melaksanakan program dan kegiatan dimaksud namun juga harus mampu membiayai. Pemahaman otonomi harus disatukan bahwa keluasaan otonomi daerah harus tetap dalam kerangka NKRI. Pada prinsipnya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang sesuai dengan hukum dan bersifat demokratis serta berprinsip pada penyelenggaraan pemerintahan baik dapat tercapai jika terdapat check and balance yang baik dan dijalankan sebagaimana mestinya.

Diharapkan pengaturan pembinaan dan pengawasan dalam UU Nomor 23 Tahun 2014 dapat diterapkan secara optimal dengan terus memaksimalkan kualitas pelaksanaannya. Evaluasi diperlukan untuk perbaikan di masa mendatang.

(Asisten Deputi Bidang Pemerintahan Dalam Negeri, Kedeputian Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan)